BürgerInnenbeteiligung in Brasilien

Die Stadt Porto Alegre und die Regionalregierung nutzen die Gelegenheit des Weltsozialforums, um die Erfahrungen mit der hiesigen Praxis der BürgerInnenbeteiligung bei der Aufstellung des Haushaltes zu propagieren. Ein gutbesuchter Workshop am Nachmittag des ersten Beratungstages widmete sich diesen Erfahrungen, ein großer Informationsstand zu diesem Thema bietet eine Vielzahl von Informationen. 

Besucher aus Brasilien selbst wie auch aus dem Ausland zeigen reges Interesse. Und die Stadt zeigt Selbstbewusstsein: In den Informationsmaterialien bezeichnet sie sich selbst als CAPITAL OF DEMOCRACY, CITIZENSHIP AND LIFE QUALITY. Und wenn nur ein Teil der hier betriebenen Vorhaben Realität werden - selbst dann ist dieses Selbstbewusstsein gerechtfertigt.

Sachzwängen weichen oder eigenes Profil erarbeiten?

Die Überlegungen zu diesem Konzept knüpfen an ein auch in Europa bekanntes Problem an: Nach dem Sieg eines linken Wahlbündnisses im Jahre 1989 stand die Frage nach den nächsten Schritten. Man entschied sich, die Haushaltspolitik als zentrales Politikfeld einer grundlegenden Demokratisierung zu unterwerfen. Aus bisher gewohnter Sicht ein Sakrileg. Sind doch, auch aus der deutschen Politik bestens bekannt, die Sachzwänge des Haushaltes das entscheidende Argument der Neoliberalen aller Schattierungen für den Abbau sozialer Rechte und die Wahrung des "Haushaltsgeheimnisses" dementsprechend ein zentrales Moment von Politik. BürgerInnenbeteiligung steht in diesem Kontext fast immer für die Ersetzung staatlicher bzw. kommunaler Aufgaben durch freiwillige Arbeit der BürgerInnen.

Das Konzept des "Bürgerhaushaltes" steht diesem Ansatz diametral entgegen. Die Logik der Haushalts- und Sozialpolitik soll umgekehrt werden. Sie sollen nicht die Lücken stopfen, die durch die Aktivitäten und Ansprüche der Unternehmen in den gesellschaftlichen Zusammenhalt gerissen werden, sondern sollen diesen Zusammenhalt durch Beteiligung der BürgerInnen notfalls auch gegen deren Ansprüche gestalten. Dementsprechend versteht das Konzept sich als ein Konzept der Kontrolle des Staates und der PolitikerInnen durch die BürgerInnen (dies wird an verschiedenen Stellen und in verschiedenen Zusammenhängen immer wieder betont), als eine Form direkter Demokratie, die mit den Erfahrungen und Methoden der repräsentativen Demokratie verbunden wird. Sie wird durch die AktivistInnen unter diesen Gesichtspunkten als deutlich gegen neoliberale Politikmuster gewandt und auf einen sozialen Wandel in der Gesellschaft ausgerichtet verstanden. Unter diesen Vorzeichen setzt sich das Konzept auch deutlich von kommunitaristischen Vorstellungen ab.

Konsequente Demokratisierung als machbare Alternative

Für das Verständnis von Entschiedenheit und Enthusiasmus, mit denen das BürgerInnenbeteiligungskonzept in Brasilien aufgenommen wird, ist die politische Entwicklung des Landes zu berücksichtigen. Über Jahrzehnte hatten es die wechselnden Regierungen, direkt vom Militär gestellt oder faktisch von ihm kontrolliert, verstanden, jede politische Opposition einschließlich der Gewerkschaftsbewegung zu unterdrücken oder doch wenigstens weitgehend zu lähmen. Die außerordentlich Konzentration des Reichtums in den Händen einer privatkapitalistisch-technokratischen Schicht, deren Interessen eng mit denen multinationaler Konzerne verbunden sind, hatte in ihrer Kehrseite ein außerordentlich korruptes Staatsgebilde hervorgebracht, dessen wesentliche Bestimmung die weitere Konzentration von Reichtum und Macht war. Als neuer, in den achtziger Jahren entstandenen linken politischen Kraft war für die PT, der wesentlichen politischen VerfechterIn des hier dargestellten Modells, radikale Demokratisierung eine entscheidende Forderung. So vertrat die Partei in der Verfassungsdiskussion 1986/87 folgende Position in dieser Frage: "In dem Absatz mit der Überschrift "Quellen und Ziele der Macht" bekräftigte die PT, dass die neue Verfassung den Grundsatz der Souveränität des Volkes verteidigen solle, und betonte nochmals, dass die Macht durch Delegation und direkte Beteiligung ausgeübt werden müsse. Ebenso wurde das Recht der Bevölkerung gefordert, gegen willkürliche Gesetze zu revoltieren, welche die Rechte verletzten, die durch die neue) Verfassung garantiert werden sollten. Schließlich wurden Strukturen gefordert, die eine Kontrolle durch außerordentliche Volksräte gewährleisten." (1) Das Festhalten an diesem Ansatz erklärt sich zu einem großen Teil aus Herkunft und Charakter dieser Partei. Sie wurde Anfang der achtziger Jahre von Menschen gegründet, die in Gewerkschaften sowie sozialen, oft kirchlichen Basisstrukturen aktiv waren bzw. sind. Sie steht nicht in unmittelbarer Nachfolge anderer bestehender oder nicht mehr bestehender Parteien. Ihre Exponenten, wie etwa Lula, kamen aus den Gewerkschaften, haben dort aber bereits eine neue Generation von nicht in das vom Militär konstruierte Gewerkschaftssystem integrierten Funktionären vertreten. So ist auch die enge Verbindung der PT mit dem Gewerkschaftsverband CUT und mit vielen NGO's zu verstehen.(2)

Die in der Verfassungsdiskussion erarbeitete Sichtweise und die politische-soziale Herkunft der AktivistInnen prägten offensichtlich die Überlegungen nach dem Wahlerfolg der PT in Porto Alegre. In einer Darstellung der Geschichte der BürgerInnenbeteiligung in Porto Alegre wird zu der Situation, in der die erste Schritte in dieser Richtung gegangen wurden, ausgeführt: Es konnten fast keine Investitionen vorgenommen werden, da 98 Prozent des Haushaltes von den Lohnkosten der Verwaltung verbraucht wurden. Die Verteilung der Hauhaltsmittel war nicht transparent und traf nicht die realen Bedürfnisse der Bevölkerung. Und dies, obwohl die Stadt seit 1980 eine enorme Zuwanderung zu verzeichnen hatte. Der erste Schritt der neuen Stadtverwaltung war eine Steuerreform, um den Spielraum für Investitionen zu erweitern. In dem Maße, in dem die Steuerreform Ergebnisse zeigte, stieg auch die Beteiligung der BürgerInnen an den damit verbundenen Entscheidungsprozessen.

In sozialer und politischer Hinsicht stützt sich das hier praktizierte Modell auf ein komplexes Vertretungsgeflecht, um die Balance der verschiedenen sozialen Interessen, z.B. von Bürgern und Beschäftigten und natürlich auch zwischen den verschiedene Basisstrukturen sicherzustellen. Gleichzeitig hat grundsätzlich jede/jeder das Recht, freiwillig an der Arbeit teilzunehmen. Dies kann auf der Ebene der verschiedenen Stadtteile oder auf einem bestimmten Politikfeld erfolgen. Dieses Verfahren löst die Planungs- und Entscheidungsprozesse weitgehend aus der Dominanz von Berufs- und ParteipolitikerInnen, lässt aber Parteien, größeren oder kleineren Organisationen und den einzelnen BürgerInnen gleichzeitig gleichermaßen Raum. Es hält die bekannte Hemmschwelle zum Mitmachen niedrig und bietet eine relativ gute Voraussetzung auch dafür, dass sozial Benachteiligte, oft aus Entscheidungsprozessen der hier beschriebenen Art trotz guter Absichten ausgeschlossen, teilnehmen können. Zumal die Regeln, nach denen die Diskussionen ablaufen sollen, durch die Betroffenen selbst bestimmt werden können.

In einem Prozess öffentlicher Diskussionen werden so an der Basis die entscheidenden Bedarfe bestimmt, die dann entsprechend den hier von den Bürgerinnen selbst definierten Prioritäten Grundlage des Haushaltes werden sollen. Dies schließt alle Bereiche des Haushaltes, also auch und nicht zuletzt die Investitionsplanung ein. An diesen Diskussionen nimmt auch die Verwaltung teil, gibt erforderliche Informationen und stellt ihre Vorstellungen vor.

Im Zuge des Diskussionsprozesses in den Stadtteilen und zu den dargestellten inhaltlichen Feldern bestimmen die BürgerInnen Delegierte, die die von ihnen artikulierten Ansprüche durchsetzen sollen. Diese RepräsentantInnen bilden ein "VertreterInnenforum", das permanent über das Jahr arbeitet. Weiterhin werden Delegierte für den Rat der BürgerInnenbeiteiligung gewählt.

Die Sache erschöpft sich aber nicht in der Planung. Die Realisierung festgestellter Prioritäten wird in weiteren Programmen und Instrumenten unterstützt: Kleinkredite, Beschäftigungsprogramme, Ausbildungsprogramme usw. Eine erhebliche Rolle spielt auch die Entwicklung von Formen einer demokratischen Schule ein. Gleiches gilt auch für die Reform der Polizei und des Strafvollzuges. Weitere Felder der Bürgerbeteiligung sind die Landreform, die Wirtschaftsförderung usw. Alle diese Fragen werden in gleicher Weise in öffentlichen Bürgerversammlungen besprochen.

Bei einem derartigen Ansatz versteht es sich fast von selbst, dass diejenigen rechtlichen Regelungen, die diesem entgegenstanden, geändert wurden.

So entsteht schließlich eine Parallelstruktur zu den bekannten politischen Vertretungsformen, die letztere kontrollieren und bereichern soll. Gemeinsam bilden sie die Basis für einen "nichtstaatlichen öffentlichen Raum". (3)

Der Prozess in einigen Details

Im Detail läuft der Prozess in drei Runden ab.(4)

In einer ersten Runde (März und April) werden die Ergebnisse des letzten Jahres diskutiert und die RepräsentantInnen für das kommende Jahr gewählt. Dazu legt die Verwaltung eine Abrechnung mit Blick auf die Aufgabenstellungen, wie sie im Rahmen der Debatten erarbeitet wurden, vor. Die Abrechnung liegt schriftlich den BürgerInnen vor. Diese öffentlichen Bürgerversammlungen werden von einem "Koordinationskomitee" geführt, dem u.a. der Bürgermeister, der Chef der Planungsabteilung sowie der jeweilige regionale Koordinator der Bürgerbeteiligung angehören. Die Ergebnisse des vergangenen Jahres werden diskutiert und entsprechend den Ergebnissen dann die VertreterInnen für das "RepräsentantInnenforum" gewählt.

Durch diese RepräsentantInnenforen werden die Diskussionen der folgenden Etappe (Zwischenetappe) organisiert. Diese Phase läuft unabhängig von der Verwaltung, kann auf Nachbarschafts-, Strassen-, regionaler oder eben auch thematischer Ebene abgewickelt werden. Jede dieser Gemeinschaften kann die Zahl und den Ablauf der nun folgenden öffentlichen Beratungen selbst bestimmen. Ziel dieser Beratungen ist die Bestimmung der Prioritäten für die Entwicklung der jeweiligen Region. In den fachbezogenen Foren geht es um die Diskussion entsprechender Richtlinien für die Entwicklung der Stadt bzw. des Bundesstaates. 

Bei den erwähnten inhaltlichen Themenfeldern handelt es sich um folgende:
- Transport und Verkehr,
- Gesundheit und soziale Dienste, Bildung,
- Kultur und Erholung,
- Wirtschaft und Steuern,
- Stadtgestaltung und -entwicklung.

Ein Beispiel für die Arbeit der Foren auf thematischen Feldern sind z.B. die "Prinzipien und Hauptrichtungen zur Entwicklung des staatlichen Bildungssystems" im Bundesstaat, die in einem solchen Prozess entstanden sind und weiterentwickelt werden.

In die Diskussionen der Zwischenrunde fließen auch Informationen, Vorstellungen bzw. Vorschläge der Verwaltung ein, ohne dass sie bereits den Charakter von Vorabentscheidungen tragen.

Die Ergebnisse dieser Diskussion werden protokolliert und ergeben schließlich eine Prioritätenliste, die in die zweite Runde eingespeist wird.

In dieser zweiten Runde (Juni/Juli) präsentiert die Verwaltung die erwarteten relativ fixen Ausgaben (Personalausgaben, Zinsen und Tilgungen, andere materielle Aufwendungen) sowie die erwarteten Einnahmen. Gleichzeitig wählt die Bevölkerung direkt die VertreterInnen für den "Rat der BürgerInnenbeteiligung". Jede der 16 Regionen der Stadt und der fünf themenbezogenen Foren wählt zwei VertreterInnen sowie zwei StellvertreterInnen. Ihr Mandat läuft ein Jahr und sie können einmal wiedergewählt werden. Das VertreterInnenforum kann das Mandat jederzeit entziehen. Ihre Aufgabe ist es, gemeinsam mit der Verwaltung den Haushalt und den Invest-Plan entsprechend den von der Bevölkerung bestimmten Prioritäten aufzustellen.
Von Seiten der Verwaltung wirken der Koordinator des Planungs-Kabinetts und der Koordinator für Beziehungen zwischen Verwaltung und Gemeinde in diesem Rat mit - allerdings ohne Stimmrecht.

In dem sich nun anschließenden Prozess der Haushaltsaufstellung wird von drei wesentliche Indikatoren ausgegangen: die in den Regionen bestimmten Prioritäten, die in den Diskussionen zu den Themenfeldern bestimmten Leitlinien sowie in Arbeit befindliche Projekte und schließlich die Anforderungen zur Sicherung eines bestimmten Grundbestandes an Dienstleistungen und von Reserven für Katastrophenfälle. Im September wird das Planwerk dann im Rat der BürgerInnenbeteiligung diskutiert und schließlich bestätigt. Im Oktober und November muss sich das Stadtparlament mit dem Haushalt befassen und ihn verabschieden. Anschließend wird der Invest-Plan aufgestellt, der sich auf den Haushalt und auf die in den Debatten ermittelten Bedürfnisse der Bevölkerung stützt. Desgleichen wird anhand eines Punktsystems ermittelt, wie Ressourcen zwischen den einzelnen Regionen zu verteilen sind.

Erfahrungen auch für Europa

Wie man sieht, berühren sich hier die Erfahrungen von Porto Alegre durchaus auch mit Projekten, die in Deutschland mit den Begriffen Sozialplanung, Armutsberichterstattung, Armutskonferenzen, integrierte Regionalentwicklung usw. verbunden werden und sich auch in den Auseinandersetzungen um den Stellenwert von Bürgerbegehren oder -entscheiden manifestieren.

Dementsprechend ist das Prinzip der Bürgerbeteiligung nun auf die Ebene des Bundesstaates Rio Grande do Sul transponiert worden. Hier, wie auch bei der bereits diskutierten Übertragung der Idee auf die zentralstaatliche Ebene werden natürlich ganz neue Probleme aufgeworfen, die bis in Fragen der internationalen Kooperation eingreifen. Auch in anderen Regionen, vor allem in PT-dominierten, aber auch in solchen mit anderen politischen Rahmenbedingungen, werden die Ideen des Modells von Porto Alegre aufgegriffen - sei es auch unter anderem Namen und mit anderer Reichweite. Die Kombination unterschiedlicher Faktoren - wie etwa die Vielfalt sozialer Basisstrukturen, die verhältnismäßig progressive Rolle der Kirche, die Diskreditierung staatlicher Institutionen in den Jahren der Diktatur und auch danach sowie die Entstehung von Gewerkschaften und Parteien, die sich nicht unmittelbar an die Traditionen bisheriger Politikmuster (weder in sozialdemokratischem noch kommunistischem Sinne) anlehnen, haben eine Situation geschaffen, die radikale Demokratieansätze offensichtlich befördert. 

Natürlich findet auch das hier skizzierte Konzept immer seine Grenzen an wirtschaftlichen Machtstrukturen, auch in Porto Alegre gibt es noch Obdachlose und Arme, Straßenkinder usw. Und die Metallarbeitergewerkschaft von CUT verbreitete auf dem Treffen ein Flugblatt, in dem davon berichtet wurde, wie General Motors in einem seiner Werke sich eine eigene Gewerkschaft gegründet hat, die durch die staatlichen Stellen erstaunlich schnell zugelassen wurde. Die Potentiale des Konzeptes sind aber gewaltig. Das Außerordentliche und über die bisherige Praxis Hinausgehende steckt in der diesem Konzept innewohnenden Konsequenz und Kompromisslosigkeit. Und hier liegt sicher die einzige Chance für einen nachhaltigen Prozess. Wichtiger als jedes Planungsverfahren dürfte dabei die Öffentlichkeit der Diskussionen, der Entscheidungen und der Abrechnung sein.

Und hier zeigt sich wiederum die Nähe der Probleme in Südamerika und in Europa - das Wiedergewinnen von Öffentlichkeit, die gleichzeitige Nutzung und In-Frage-Stellung gegebener Strukturen wie auch die Fähigkeit verschiedener sozialer Bewegungen, trotz unterschiedlicher Ansichten doch in wesentlichen Fragen zu gemeinsamem Handeln zu kommen sind Aufgaben, die sich immer wieder stellt. Aktuelle Aufgabe dürfte die Überwindung der Verwaltungslastigkeit der Reformüberlegungen im öffentlichen Dienst sein, wobei es vor allem um die Bestimmung des Verhältnisses von Verwaltung, Politik und BürgerInnen gehen müsste. Porto Alegre bietet mit dem hohen Stellenwert von BürgerInnenversammlungen und der genauen Bestimmung der Stellung und der Funktionen von Verwaltung und Parlament hier interessante Ansätze. Die immer wieder vorzufindende Verwaltungsfeindlichkeit, die Überschätzung parlamentarischer Kompetenz gegenüber der der BürgerInnen bzw. die Überschätzung der Verwaltungskompetenz gegenüber ParlamentarierInnen- und BürgerInnenkompetenz prägen derzeit die Reformüberlegungen in Deutschland mehr als die Suche nach Lösungen für die anstehenden Probleme. In einer solchen Atmosphäre fallen natürlich die Argumente der Haushaltssanierung auf einen fruchtbaren Boden, glaubt doch jede Seite, ihre Probleme in diesem Kontext auf Kosten der anderen lösen zu können - oft jenseits des tatsächlichen Bedarfs an öffentlichen Leistungen. Wichtiger wäre zu ermitteln, wie die spezifischen Stärken dieser verschiedenen Seiten geltend gemacht werden könnten, wobei am Beginn dieses Prozesses natürlich die Bestimmung des gemeinsamen Interesses stehen müsste. 

Daher war das Weltsozialforum ein geeigneter Ort, um diese Alternative mit großem Nachdruck zu propagieren. Das Selbstbewusstein der MacherInnen dieses Projektes ist begründet.

Im Internet unter www.portoalegre.rs.gov.br

BürgerInnenbeteiligung in Brasilien

Die Stadt Porto Alegre und die Regionalregierung nutzen die Gelegenheit des Weltsozialforums, um die Erfahrungen mit der hiesigen Praxis der BürgerInnenbeteiligung bei der Aufstellung des Haushaltes zu propagieren. Ein gutbesuchter Workshop am Nachmittag des ersten Beratungstages widmete sich diesen Erfahrungen, ein großer Informationsstand zu diesem Thema bietet eine Vielzahl von Informationen. 

Besucher aus Brasilien selbst wie auch aus dem Ausland zeigen reges Interesse. Und die Stadt zeigt Selbstbewusstsein: In den Informationsmaterialien bezeichnet sie sich selbst als CAPITAL OF DEMOCRACY, CITIZENSHIP AND LIFE QUALITY. Und wenn nur ein Teil der hier betriebenen Vorhaben Realität werden - selbst dann ist dieses Selbstbewusstsein gerechtfertigt.

Sachzwängen weichen oder eigenes Profil erarbeiten?

Die Überlegungen zu diesem Konzept knüpfen an ein auch in Europa bekanntes Problem an: Nach dem Sieg eines linken Wahlbündnisses im Jahre 1989 stand die Frage nach den nächsten Schritten. Man entschied sich, die Haushaltspolitik als zentrales Politikfeld einer grundlegenden Demokratisierung zu unterwerfen. Aus bisher gewohnter Sicht ein Sakrileg. Sind doch, auch aus der deutschen Politik bestens bekannt, die Sachzwänge des Haushaltes das entscheidende Argument der Neoliberalen aller Schattierungen für den Abbau sozialer Rechte und die Wahrung des "Haushaltsgeheimnisses" dementsprechend ein zentrales Moment von Politik. BürgerInnenbeteiligung steht in diesem Kontext fast immer für die Ersetzung staatlicher bzw. kommunaler Aufgaben durch freiwillige Arbeit der BürgerInnen.

Das Konzept des "Bürgerhaushaltes" steht diesem Ansatz diametral entgegen. Die Logik der Haushalts- und Sozialpolitik soll umgekehrt werden. Sie sollen nicht die Lücken stopfen, die durch die Aktivitäten und Ansprüche der Unternehmen in den gesellschaftlichen Zusammenhalt gerissen werden, sondern sollen diesen Zusammenhalt durch Beteiligung der BürgerInnen notfalls auch gegen deren Ansprüche gestalten. Dementsprechend versteht das Konzept sich als ein Konzept der Kontrolle des Staates und der PolitikerInnen durch die BürgerInnen (dies wird an verschiedenen Stellen und in verschiedenen Zusammenhängen immer wieder betont), als eine Form direkter Demokratie, die mit den Erfahrungen und Methoden der repräsentativen Demokratie verbunden wird. Sie wird durch die AktivistInnen unter diesen Gesichtspunkten als deutlich gegen neoliberale Politikmuster gewandt und auf einen sozialen Wandel in der Gesellschaft ausgerichtet verstanden. Unter diesen Vorzeichen setzt sich das Konzept auch deutlich von kommunitaristischen Vorstellungen ab.

Konsequente Demokratisierung als machbare Alternative

Für das Verständnis von Entschiedenheit und Enthusiasmus, mit denen das BürgerInnenbeteiligungskonzept in Brasilien aufgenommen wird, ist die politische Entwicklung des Landes zu berücksichtigen. Über Jahrzehnte hatten es die wechselnden Regierungen, direkt vom Militär gestellt oder faktisch von ihm kontrolliert, verstanden, jede politische Opposition einschließlich der Gewerkschaftsbewegung zu unterdrücken oder doch wenigstens weitgehend zu lähmen. Die außerordentlich Konzentration des Reichtums in den Händen einer privatkapitalistisch-technokratischen Schicht, deren Interessen eng mit denen multinationaler Konzerne verbunden sind, hatte in ihrer Kehrseite ein außerordentlich korruptes Staatsgebilde hervorgebracht, dessen wesentliche Bestimmung die weitere Konzentration von Reichtum und Macht war. Als neuer, in den achtziger Jahren entstandenen linken politischen Kraft war für die PT, der wesentlichen politischen VerfechterIn des hier dargestellten Modells, radikale Demokratisierung eine entscheidende Forderung. So vertrat die Partei in der Verfassungsdiskussion 1986/87 folgende Position in dieser Frage: "In dem Absatz mit der Überschrift "Quellen und Ziele der Macht" bekräftigte die PT, dass die neue Verfassung den Grundsatz der Souveränität des Volkes verteidigen solle, und betonte nochmals, dass die Macht durch Delegation und direkte Beteiligung ausgeübt werden müsse. Ebenso wurde das Recht der Bevölkerung gefordert, gegen willkürliche Gesetze zu revoltieren, welche die Rechte verletzten, die durch die neue) Verfassung garantiert werden sollten. Schließlich wurden Strukturen gefordert, die eine Kontrolle durch außerordentliche Volksräte gewährleisten." (1) Das Festhalten an diesem Ansatz erklärt sich zu einem großen Teil aus Herkunft und Charakter dieser Partei. Sie wurde Anfang der achtziger Jahre von Menschen gegründet, die in Gewerkschaften sowie sozialen, oft kirchlichen Basisstrukturen aktiv waren bzw. sind. Sie steht nicht in unmittelbarer Nachfolge anderer bestehender oder nicht mehr bestehender Parteien. Ihre Exponenten, wie etwa Lula, kamen aus den Gewerkschaften, haben dort aber bereits eine neue Generation von nicht in das vom Militär konstruierte Gewerkschaftssystem integrierten Funktionären vertreten. So ist auch die enge Verbindung der PT mit dem Gewerkschaftsverband CUT und mit vielen NGO's zu verstehen.(2)

Die in der Verfassungsdiskussion erarbeitete Sichtweise und die politische-soziale Herkunft der AktivistInnen prägten offensichtlich die Überlegungen nach dem Wahlerfolg der PT in Porto Alegre. In einer Darstellung der Geschichte der BürgerInnenbeteiligung in Porto Alegre wird zu der Situation, in der die erste Schritte in dieser Richtung gegangen wurden, ausgeführt: Es konnten fast keine Investitionen vorgenommen werden, da 98 Prozent des Haushaltes von den Lohnkosten der Verwaltung verbraucht wurden. Die Verteilung der Hauhaltsmittel war nicht transparent und traf nicht die realen Bedürfnisse der Bevölkerung. Und dies, obwohl die Stadt seit 1980 eine enorme Zuwanderung zu verzeichnen hatte. Der erste Schritt der neuen Stadtverwaltung war eine Steuerreform, um den Spielraum für Investitionen zu erweitern. In dem Maße, in dem die Steuerreform Ergebnisse zeigte, stieg auch die Beteiligung der BürgerInnen an den damit verbundenen Entscheidungsprozessen.

In sozialer und politischer Hinsicht stützt sich das hier praktizierte Modell auf ein komplexes Vertretungsgeflecht, um die Balance der verschiedenen sozialen Interessen, z.B. von Bürgern und Beschäftigten und natürlich auch zwischen den verschiedene Basisstrukturen sicherzustellen. Gleichzeitig hat grundsätzlich jede/jeder das Recht, freiwillig an der Arbeit teilzunehmen. Dies kann auf der Ebene der verschiedenen Stadtteile oder auf einem bestimmten Politikfeld erfolgen. Dieses Verfahren löst die Planungs- und Entscheidungsprozesse weitgehend aus der Dominanz von Berufs- und ParteipolitikerInnen, lässt aber Parteien, größeren oder kleineren Organisationen und den einzelnen BürgerInnen gleichzeitig gleichermaßen Raum. Es hält die bekannte Hemmschwelle zum Mitmachen niedrig und bietet eine relativ gute Voraussetzung auch dafür, dass sozial Benachteiligte, oft aus Entscheidungsprozessen der hier beschriebenen Art trotz guter Absichten ausgeschlossen, teilnehmen können. Zumal die Regeln, nach denen die Diskussionen ablaufen sollen, durch die Betroffenen selbst bestimmt werden können.

In einem Prozess öffentlicher Diskussionen werden so an der Basis die entscheidenden Bedarfe bestimmt, die dann entsprechend den hier von den Bürgerinnen selbst definierten Prioritäten Grundlage des Haushaltes werden sollen. Dies schließt alle Bereiche des Haushaltes, also auch und nicht zuletzt die Investitionsplanung ein. An diesen Diskussionen nimmt auch die Verwaltung teil, gibt erforderliche Informationen und stellt ihre Vorstellungen vor.

Im Zuge des Diskussionsprozesses in den Stadtteilen und zu den dargestellten inhaltlichen Feldern bestimmen die BürgerInnen Delegierte, die die von ihnen artikulierten Ansprüche durchsetzen sollen. Diese RepräsentantInnen bilden ein "VertreterInnenforum", das permanent über das Jahr arbeitet. Weiterhin werden Delegierte für den Rat der BürgerInnenbeiteiligung gewählt.

Die Sache erschöpft sich aber nicht in der Planung. Die Realisierung festgestellter Prioritäten wird in weiteren Programmen und Instrumenten unterstützt: Kleinkredite, Beschäftigungsprogramme, Ausbildungsprogramme usw. Eine erhebliche Rolle spielt auch die Entwicklung von Formen einer demokratischen Schule ein. Gleiches gilt auch für die Reform der Polizei und des Strafvollzuges. Weitere Felder der Bürgerbeteiligung sind die Landreform, die Wirtschaftsförderung usw. Alle diese Fragen werden in gleicher Weise in öffentlichen Bürgerversammlungen besprochen.

Bei einem derartigen Ansatz versteht es sich fast von selbst, dass diejenigen rechtlichen Regelungen, die diesem entgegenstanden, geändert wurden.

So entsteht schließlich eine Parallelstruktur zu den bekannten politischen Vertretungsformen, die letztere kontrollieren und bereichern soll. Gemeinsam bilden sie die Basis für einen "nichtstaatlichen öffentlichen Raum". (3)

Der Prozess in einigen Details

Im Detail läuft der Prozess in drei Runden ab.(4)

In einer ersten Runde (März und April) werden die Ergebnisse des letzten Jahres diskutiert und die RepräsentantInnen für das kommende Jahr gewählt. Dazu legt die Verwaltung eine Abrechnung mit Blick auf die Aufgabenstellungen, wie sie im Rahmen der Debatten erarbeitet wurden, vor. Die Abrechnung liegt schriftlich den BürgerInnen vor. Diese öffentlichen Bürgerversammlungen werden von einem "Koordinationskomitee" geführt, dem u.a. der Bürgermeister, der Chef der Planungsabteilung sowie der jeweilige regionale Koordinator der Bürgerbeteiligung angehören. Die Ergebnisse des vergangenen Jahres werden diskutiert und entsprechend den Ergebnissen dann die VertreterInnen für das "RepräsentantInnenforum" gewählt.

Durch diese RepräsentantInnenforen werden die Diskussionen der folgenden Etappe (Zwischenetappe) organisiert. Diese Phase läuft unabhängig von der Verwaltung, kann auf Nachbarschafts-, Strassen-, regionaler oder eben auch thematischer Ebene abgewickelt werden. Jede dieser Gemeinschaften kann die Zahl und den Ablauf der nun folgenden öffentlichen Beratungen selbst bestimmen. Ziel dieser Beratungen ist die Bestimmung der Prioritäten für die Entwicklung der jeweiligen Region. In den fachbezogenen Foren geht es um die Diskussion entsprechender Richtlinien für die Entwicklung der Stadt bzw. des Bundesstaates. 

Bei den erwähnten inhaltlichen Themenfeldern handelt es sich um folgende:
- Transport und Verkehr,
- Gesundheit und soziale Dienste, Bildung,
- Kultur und Erholung,
- Wirtschaft und Steuern,
- Stadtgestaltung und -entwicklung.

Ein Beispiel für die Arbeit der Foren auf thematischen Feldern sind z.B. die "Prinzipien und Hauptrichtungen zur Entwicklung des staatlichen Bildungssystems" im Bundesstaat, die in einem solchen Prozess entstanden sind und weiterentwickelt werden.

In die Diskussionen der Zwischenrunde fließen auch Informationen, Vorstellungen bzw. Vorschläge der Verwaltung ein, ohne dass sie bereits den Charakter von Vorabentscheidungen tragen.

Die Ergebnisse dieser Diskussion werden protokolliert und ergeben schließlich eine Prioritätenliste, die in die zweite Runde eingespeist wird.

In dieser zweiten Runde (Juni/Juli) präsentiert die Verwaltung die erwarteten relativ fixen Ausgaben (Personalausgaben, Zinsen und Tilgungen, andere materielle Aufwendungen) sowie die erwarteten Einnahmen. Gleichzeitig wählt die Bevölkerung direkt die VertreterInnen für den "Rat der BürgerInnenbeteiligung". Jede der 16 Regionen der Stadt und der fünf themenbezogenen Foren wählt zwei VertreterInnen sowie zwei StellvertreterInnen. Ihr Mandat läuft ein Jahr und sie können einmal wiedergewählt werden. Das VertreterInnenforum kann das Mandat jederzeit entziehen. Ihre Aufgabe ist es, gemeinsam mit der Verwaltung den Haushalt und den Invest-Plan entsprechend den von der Bevölkerung bestimmten Prioritäten aufzustellen.
Von Seiten der Verwaltung wirken der Koordinator des Planungs-Kabinetts und der Koordinator für Beziehungen zwischen Verwaltung und Gemeinde in diesem Rat mit - allerdings ohne Stimmrecht.

In dem sich nun anschließenden Prozess der Haushaltsaufstellung wird von drei wesentliche Indikatoren ausgegangen: die in den Regionen bestimmten Prioritäten, die in den Diskussionen zu den Themenfeldern bestimmten Leitlinien sowie in Arbeit befindliche Projekte und schließlich die Anforderungen zur Sicherung eines bestimmten Grundbestandes an Dienstleistungen und von Reserven für Katastrophenfälle. Im September wird das Planwerk dann im Rat der BürgerInnenbeteiligung diskutiert und schließlich bestätigt. Im Oktober und November muss sich das Stadtparlament mit dem Haushalt befassen und ihn verabschieden. Anschließend wird der Invest-Plan aufgestellt, der sich auf den Haushalt und auf die in den Debatten ermittelten Bedürfnisse der Bevölkerung stützt. Desgleichen wird anhand eines Punktsystems ermittelt, wie Ressourcen zwischen den einzelnen Regionen zu verteilen sind.

Erfahrungen auch für Europa

Wie man sieht, berühren sich hier die Erfahrungen von Porto Alegre durchaus auch mit Projekten, die in Deutschland mit den Begriffen Sozialplanung, Armutsberichterstattung, Armutskonferenzen, integrierte Regionalentwicklung usw. verbunden werden und sich auch in den Auseinandersetzungen um den Stellenwert von Bürgerbegehren oder -entscheiden manifestieren.

Dementsprechend ist das Prinzip der Bürgerbeteiligung nun auf die Ebene des Bundesstaates Rio Grande do Sul transponiert worden. Hier, wie auch bei der bereits diskutierten Übertragung der Idee auf die zentralstaatliche Ebene werden natürlich ganz neue Probleme aufgeworfen, die bis in Fragen der internationalen Kooperation eingreifen. Auch in anderen Regionen, vor allem in PT-dominierten, aber auch in solchen mit anderen politischen Rahmenbedingungen, werden die Ideen des Modells von Porto Alegre aufgegriffen - sei es auch unter anderem Namen und mit anderer Reichweite. Die Kombination unterschiedlicher Faktoren - wie etwa die Vielfalt sozialer Basisstrukturen, die verhältnismäßig progressive Rolle der Kirche, die Diskreditierung staatlicher Institutionen in den Jahren der Diktatur und auch danach sowie die Entstehung von Gewerkschaften und Parteien, die sich nicht unmittelbar an die Traditionen bisheriger Politikmuster (weder in sozialdemokratischem noch kommunistischem Sinne) anlehnen, haben eine Situation geschaffen, die radikale Demokratieansätze offensichtlich befördert. 

Natürlich findet auch das hier skizzierte Konzept immer seine Grenzen an wirtschaftlichen Machtstrukturen, auch in Porto Alegre gibt es noch Obdachlose und Arme, Straßenkinder usw. Und die Metallarbeitergewerkschaft von CUT verbreitete auf dem Treffen ein Flugblatt, in dem davon berichtet wurde, wie General Motors in einem seiner Werke sich eine eigene Gewerkschaft gegründet hat, die durch die staatlichen Stellen erstaunlich schnell zugelassen wurde. Die Potentiale des Konzeptes sind aber gewaltig. Das Außerordentliche und über die bisherige Praxis Hinausgehende steckt in der diesem Konzept innewohnenden Konsequenz und Kompromisslosigkeit. Und hier liegt sicher die einzige Chance für einen nachhaltigen Prozess. Wichtiger als jedes Planungsverfahren dürfte dabei die Öffentlichkeit der Diskussionen, der Entscheidungen und der Abrechnung sein.

Und hier zeigt sich wiederum die Nähe der Probleme in Südamerika und in Europa - das Wiedergewinnen von Öffentlichkeit, die gleichzeitige Nutzung und In-Frage-Stellung gegebener Strukturen wie auch die Fähigkeit verschiedener sozialer Bewegungen, trotz unterschiedlicher Ansichten doch in wesentlichen Fragen zu gemeinsamem Handeln zu kommen sind Aufgaben, die sich immer wieder stellt. Aktuelle Aufgabe dürfte die Überwindung der Verwaltungslastigkeit der Reformüberlegungen im öffentlichen Dienst sein, wobei es vor allem um die Bestimmung des Verhältnisses von Verwaltung, Politik und BürgerInnen gehen müsste. Porto Alegre bietet mit dem hohen Stellenwert von BürgerInnenversammlungen und der genauen Bestimmung der Stellung und der Funktionen von Verwaltung und Parlament hier interessante Ansätze. Die immer wieder vorzufindende Verwaltungsfeindlichkeit, die Überschätzung parlamentarischer Kompetenz gegenüber der der BürgerInnen bzw. die Überschätzung der Verwaltungskompetenz gegenüber ParlamentarierInnen- und BürgerInnenkompetenz prägen derzeit die Reformüberlegungen in Deutschland mehr als die Suche nach Lösungen für die anstehenden Probleme. In einer solchen Atmosphäre fallen natürlich die Argumente der Haushaltssanierung auf einen fruchtbaren Boden, glaubt doch jede Seite, ihre Probleme in diesem Kontext auf Kosten der anderen lösen zu können - oft jenseits des tatsächlichen Bedarfs an öffentlichen Leistungen. Wichtiger wäre zu ermitteln, wie die spezifischen Stärken dieser verschiedenen Seiten geltend gemacht werden könnten, wobei am Beginn dieses Prozesses natürlich die Bestimmung des gemeinsamen Interesses stehen müsste. 

Daher war das Weltsozialforum ein geeigneter Ort, um diese Alternative mit großem Nachdruck zu propagieren. Das Selbstbewusstein der MacherInnen dieses Projektes ist begründet.

Im Internet unter www.portoalegre.rs.gov.br

http://www.brangsch.de/buergerbeteiligung/rio2002.htm

http://wissen.kgst.de/info/i4417_03.html

> http://members.aol.com/soz0650/011808.htm
> Porto Alegre. Beteiligung statt Repräsentation oder auf dem
> Weg zu mehr Lebenqualität. SoZ - Sozialistische Zeitung
> Nr.18 vom 31.08.2001, Seite 8

> http://www.demo-online.de/article.php/iArtID/116/iIssueid/19/
> a/1
> Beteiligung beginnt beim Geld - Der Bürgerhaushalt von Porto
> Alegre. DEMO 2001/12

/http://www.materialien.org/

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